Lavado de dinero y terrorismo en
Uruguay, vistos por ABCT Asesores
por Leonardo Costa y Andrea Testa
ABCT Asesores dio a conocer un informe (el adelante el Informe) que contiene algunas conclusiones sobre el Informe de Evaluación Uruguay sobre la Lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo elaborado en forma conjunta por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). La ONDA digital presenta una edición especial de Compílanse Report, que fue elaborado por los doctores Leonardo Costa y Andrea Testa. Este informe fue aprobado en
el mes de julio pasado por el Pleno de Representantes de Gafisud, organismo regional de combate al lavado de activos y financiamiento del terrorismo. ABCT Asesores es una firma de servicios profesionales, producto de la combinación del esfuerzo de abogados y contadores públicos con un perfil común: haberse desempeñado en el sector público y en la actividad privada. Entre sus miembros se encuentran Alejandro Atchugarry, Oscar y Jorge Brum, Leonardo Costa y Andrea Testa.
* “Uruguay cuenta con una Ley de prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo muy avanzada en relación con las Recomendaciones de GAFI (40 + 9) y en relación con los pares de la región”.
* “A nuestro juicio el FMI/BM desconoce el entorno jurídico penal de nuestro país, el derecho de origen europeo y lo que es peor, le exige a un país que incluya como delitos precedentes conductas que no son consideradas como graves considerando los principales estándares internacionales”.
* “ El Informe señala que se ha establecido una unidad de inteligencia financiera (Unidad de Información y Análisis Financiero o UIAF), pero aún no está plenamente en funciones principalmente debido a la falta de recursos adecuados. Se comparte lo señalado por el FMI/BM y es público que el BCU así lo ha entendido y pretende fortalecer dicha Unidad”.
* “El Informe denota falta de conocimiento del funcionamiento del sistema antilavado de las Instituciones Financieras en Uruguay. El Informe señala la necesidad de ir hacia la Supervisión consolidada por parte del BCU”.
1. El Informe
La evaluación de Uruguay se basa en las 40 Recomendaciones sobre el lavado de activos del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), en su más reciente edición 2003, y en las 9 Recomendaciones Especiales sobre la financiación del terrorismo de 2001.
Como es sabido para la realización de la evaluación se examinan las leyes, las normas y otros documentos proporcionados por las autoridades del Uruguay, así como la información obtenida por el equipo de evaluación durante la misión que se llevó a cabo del 3 al 21 de noviembre de 2005, y posteriormente.
La evaluación es elaborada por el FMI y por el BM con especialistas legales, financieros y operativos. Asimismo contó con la colaboración de GAFISUD.
Este tipo de evaluaciones es elaborada por los organismos de crédito y aprobada por GAFISUD, no siendo, a nuestro juicio, una evaluación entre pares como era el espíritu original de GAFISUD, según rezan los acuerdos fundacionales y la ley de aprobación de los mismos en Uruguay (ley 17.532 de 16 de agosto de 2002).
Uruguay mantuvo en su momento en el año 2004 una actitud crítica respecto de la pérdida de protagonismo de GAFISUD en este tipo de evaluaciones que, a nuestro juicio, le hacen desperdiciar al Organismo el rol protagónico que sus fundadores le adjudicaron, y le dan un rol secundario en este tipo de instancias. Sin perjuicio de ello, esa fue la decisión del Pleno de Representantes y a la que hay que atenerse.
2. Resumen de las Recomendaciones
i) Elaborar, según se planea, una estrategia nacional coordinada de antilavado de dinero y financiamiento del terrorismo (ALD/CFT) programada para empezar a implementarse en 2006 ;
ii) Mejorar la legislación para combatir el financiamiento del terrorismo y el marco normativo para todas las instituciones financieras;
iii) Alcanzar los sectores de Actividades y profesiones no financieras designadas (APNFD) aún no cubiertos en la legislación de ALD/CFT y priorizar la implementación en los sectores de servicios societarios y de casinos;
iv) Fortalecer y aplicar las obligaciones de diligencia debida con la clientela (DDC) en todos los sectores y priorizar la DDC para las actividades y estructuras jurídicas offshore o internacionales (por ejemplo, beneficiarios finales y control de sociedades);
v) Mejorar y aumentar la supervisión de ALD/CFT en todos los sectores, especialmente las inspecciones in situ de instituciones no bancarias y offshore ;
vi) Establecer mecanismos formales de cooperación e intercambio de información con supervisores de otros países que incluyan elementos de ALD/CFT (por ejemplo, con Argentina, Brasil y Paraguay);
vii) Elevar la conciencia sobre el riesgo de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo en todas las áreas, en particular para los sectores de mayor riesgo;
viii) Mejorar el sistema de registro de personas jurídicas, inmuebles y otros bienes;
ix) Fortalecer los mecanismos de control en sectores clave (por ejemplo, los casinos del estado);
x) Mejorar la eficiencia y los recursos del poder judicial, las fiscalías y los organismos a cargo de la aplicación de la ley;
xi) Mejorar la capacidad y los recursos de la unidad de inteligencia financiera (UIAF) y las unidades de supervisión del BCU (por ejemplo, para las inspecciones in situ de las actividades de valores, seguros, casas de cambio y remesas de dinero).
3. Avances desde la última evaluación mutua
En el año 2002 Uruguay fue evaluado por el GAFISUD, que aplicó sus propios procedimientos (ver el último informe en www.gafisud.org).
El Informe de ese año fue muy positivo ya que los pares de Uruguay, y no los organismos internacionales de crédito que muchas veces se encuentran alejados de la realidad de los mercados, concluyeron que Uruguay había adoptado un marco jurídico y normativo contra el lavado de dinero que satisfacía las exigencias básicas de las 40 Recomendaciones del GAFI.
Se observó en ese momento la necesidad del alcance de los ilícitos determinantes para incluir otros delitos graves en la definición del delito de lavado de activos.
Veamos las principales recomendaciones y conclusiones del GAFISUD, y las medidas tomadas posteriormente, según informaron las autoridades, de acuerdo a lo que señala el Informe del FMI/BM.
• “ Incluir el fraude como delito determinante de lavado de dinero. Medida tomada: La nueva Ley No. 17.835 contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo incluye el fraude como un ilícito determinante cuando lo cometen las personas físicas. La nueva ley también considera como delitos determinantes los ilícitos contemplados en la Ley Anticorrupción No. 17.060”.
• “ Brindar protección legal a las personas que en virtud de la ley ALD/CFT declaran operaciones sospechosas. Medida tomada: En la ley 17.835 (ALD/CFT) ahora se estipula que la presentación de reportes de operaciones sospechosas de buena fe, de acuerdo con requisitos y procedimientos establecidos, no implicará responsabilidad civil, comercial, penal, administrativa ni de cualquier otro tipo”.
• “ Brindar orientación a las instituciones obligadas por ley a declarar sobre la manera de presentar reportes de operaciones sospechosas y seguir elaborando seminarios de capacitación sobre tipologías para los funcionarios encargados de verificar el cumplimiento. Medida tomada: Se organizaron tres seminarios de capacitación sobre tipologías para estos funcionarios. Además, en noviembre de 2002 se emitió una guía sobre transacciones inusuales y sospechosas. Sin embargo, no existen directrices sobre la manera de llevar a cabo la diligencia debida y la identificación de la clientela, que sin condiciones previas fundamentales para la vigilancia y la denuncia de operaciones sospechosas. Si bien es útil, la guía sobre transacciones inusuales y sospechosas es de alcance limitado y no aborda los aspectos clave de riesgo a los que se enfrentan las instituciones financieras de Uruguay”.
• “ Aclarar en la ley que las instituciones declarantes no tienen que establecer un vínculo con un delito determinante para denunciar operaciones sospechosas, sino que deben fundamentar las denuncias en la existencia de transacciones inusuales y sospechosas.
Medida tomada: En la nueva Ley de ALD/CFT No. 17.835 se aclara esta condición con respecto a la denuncia de operaciones sospechosas a la UIAF”.
• “ Incrementar los recursos que la UIAF tiene a su disposición para cumplir con su responsabilidad jurídica, así como su capacidad de análisis, dándole un mayor acceso a la información de los órganos encargados del cumplimiento de la ley.
Medida tomada: La nueva Ley No. 17.835 (ALD/CFT) le confiere a la UIAF autoridad para solicitar información a todas las autoridades del sector público. Sin embargo, la dotación de personal y de recursos aún están en la etapa de planificación”.
• “ Dotar a la policía con expertos especializados para investigar el lavado de dinero y con los conocimientos y la capacitación necesarios. Medida tomada: Durante la misión, esta recomendación se había cumplido solo en parte gracias a la capacitación que han, recibido al respecto las autoridades policiales. Después de la visita, la misión fue informada de la creación de una Unidad de Investigación Patrimonial, y que ya se ha comenzado un programa de capacitación del personal de esta nueva Unidad”.
• “ Poner en práctica planes de capacitación para jueces y fiscales sobre cuestiones de lavado de dinero desde la perspectiva de la nueva ley ALD.
Medida tomada: Todos los años se proporciona capacitación dentro del país. Asimismo, los jueces y fiscales han participado en reuniones de capacitación en el extranjero organizadas por el GAFISUD y otras organizaciones regionales e internacionales”.
• “ Considerar la posibilidad de someter a los casinos y al sector inmobiliario a la legislación contra el lavado de dinero, y estudiar medidas para superar las restricciones que impiden obtener a partir de los registros información sobre el régimen de propiedad de los bienes inmuebles. Medida tomada: La ley 17.385 (ALD/CFT) impone ciertas obligaciones de cumplimiento a los casinos y al sector inmobiliario, pero no se han expedido las reglamentaciones básicas y la ley aún no se les aplica. Las autoridades han adoptado las primeras acciones para empezar a abordar este problema pero el proyecto para reforzar el registro inmobiliario aún no está en capacidad de brindar información patronímica sobre la propiedad de los bienes.
4. El Informe del FMI/BM 2006
1. La primera conclusión del Informe señala que “El actual régimen contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo está en general poco desarrollado”. Se destaca el compromiso político de las autoridades por cumplir con las recomendaciones del GAFI.
No tenemos el honor de compartir la conclusión del Informe. Uruguay cuenta con una Ley de prevención del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo muy avanzada en relación con las Recomendaciones de GAFI (40 + 9) y en relación con los pares de la región. Como oportunamente lo señalaran integrantes de Bancos Internacionales, (ver nuestra anterior edición del Compliance Report), Uruguay cuenta, junto con Chile, con los sistemas preventivos más avanzados de la región.
Se señalan avances en el sentido de subsanar algunos de los puntos débiles en el régimen de ALD/CFT. Así se destaca la aprobación de la normas en la Administración saliente (la Ley No. 17.835/2004 y el Decreto No. 86/2005) “ que, entre otros aspectos, introdujeron medidas CFT, reforzaron la función de la UIAF, e impusieron requisitos ALD/CFT para la mayoría de las APNFD. Se ha establecido un grupo integrado por diversos organismos que tiene por objetivo coordinar las actividades ALD/CFT a escala nacional”. Naturalmente respecto de este punto poco hay para agregar, ya que es meramente descriptivo, aunque, a nuestro entender, contradictorio con la conclusión primera.
2. Se señala expresamente que: “ Al igual que otros países, Uruguay es vulnerable al riesgo de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo. Si bien la delincuencia local se considera relativamente baja, su papel como centro financiero offshore con una amplia gama de servicios financieros y empresariales para no residentes, lo hace especialmente vulnerable al lavado de dinero y financiamiento del terrorismo internacionales. La implementación insuficiente de las obligaciones de ALD/CFT en negocios clave (por ejemplo, agentes de valores, proveedores de servicios societarios y casinos) también agrava esos riesgos”.
Se critica el uso de sociedades con acciones al portador como un posible vehículo para el lavado de dinero (“ especialmente las sociedades uruguayas offshore conocidas como SAFIs”). Se reconoce que la reforma tributaria ha buscado eliminar las SAFIs..
El Informe, nuevamente por ser realizado sin el conocimiento cabal del funcionamiento del mercado, desconoce que el problema no es la existencia de acciones al portador en determinados instrumentos jurídicos, como lo tienen todos los países del mundo (Estados Unidos de América, Suiza, Luxemburgo, etc.). El problema se centra en que la instituciones conozcan debidamente a su cliente. Por lo tanto no es mediante la eliminación de sociedades al portador que se combate el lavado de activos, sino mediante el conocimiento de los beneficiarios efectivos a través de la implementación de la Debida Diligencia del Cliente.
3. El Informe luego destaca la existencia de un procesamiento por el delito de lavado de activos y la menguada presentación de ROS (Reporte de Operaciones Sospechosas). Este procesamiento muestra que el Uruguay cuenta con un sistema antilavado en funcionamiento efectivo a nivel país. Cabe destacar la excelente actuación del magistrado actuante (Dr. Jorge Díaz) en el mencionado fallo, que fuera objeto de comentario en nuestro Compliance Report con nota del Dr. Enrique Moller.
Con relación a los ROS, en nuestra opinión, no es por su cantidad que debería evaluarse un sistema antilavado, sino por la calidad de los mismos. En tal sentido los enfoques más modernos en la supervisión antilavado apuntan a la implementación por las entidades financieras de sistemas internos que aseguren la detección y el reporte oportuno de operaciones inusuales y sospechosas, más que en las estadísticas de ROS.
4. El Informe señala que “ hasta ahora no se ha analizado en forma sistémica el riesgo de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo en la jurisdicción”. Sin embargo, se está pidiendo a nuestro país un análisis que, si bien resulta de utilidad desde un punto de vista estratégico, existen muy pocas jurisdicciones, en especial en nuestra región, que cuenten con estudios de esta naturaleza. De todas maneras, entendemos que las autoridades tienen plena conciencia de los sectores que presentan un riesgo adicional de potenciales actividades de lavado de activos, motivo por el cual, la Ley 17.835 de 2004 amplió el elenco de sujetos obligados incorporando otros sectores.
5. Se establece asimismo, que si bien URUGUAY ha tipificado el delito de lavado de activos como delito autónomo desde 1998, no abarca todas las categorías de delitos precedentes graves que requieren las Recomendaciones de GAFI. En nuestra opinión, con las modificaciones introducidas por la Ley 17.835 de 2004, el delito de lavado de activos tipificado cumple cabalmente con las Recomendaciones de GAFI. Tal como lo señala el Informe, la actual redacción del delito levanta las observaciones formuladas por el propio GAFISUD en ocasión de la evaluación mutua del año 2002, al incorporar cierto tipo de estafa al elenco de delitos precedentes.
En línea con lo ocurrido a nivel internacional, el delito de lavado de activos en nuestro país nace como un delito independiente vinculado al narcotráfico (en los términos de la Convención de Viena). Posteriormente, se fue ampliando la lista de delitos precedentes de manera de contemplar toda la gama de delitos “graves” en los términos de la Recomendación 1 de GAFI, es decir en línea con lo establecido por las Convenciones de Viena y Palermo.
En este sentido, es importante destacar que, en la tipificación del delito, la técnica legislativa adoptada por Uruguay fue la de incluir una lista taxativa de delitos predicados (igual criterio ha adoptado Estados Unidos de América, Alemania, Canadá, Italia, Grecia entre otros países) y no hacer referencia a los delitos considerados “graves”, como lo han hecho otras jurisdicciones (Suiza, Austria, entre otros).
El Informe sugiere una lista de delitos precedentes que no tiene fundamentos ni están Recomendados en las Convenciones más relevantes aprobadas por el Uruguay, ni por el GAFI, ni por OEA.
Los delitos no incluidos según el FMI/BM son: (i) participación en un grupo delictivo organizado y asociación para delinquir. Se confunde, a nuestro juicio, la forma de participación subjetiva en la conducta delictiva con un delito precedente específico, lo cual demuestra un error conceptual desde el punto de vista de la técnica jurídico penal. (ii) tráfico ilícito de bienes robados y de otro tipo. El hurto no es considerado un delito grave en nuestra jurisdicción y por ende no puede ser incluido en el listado de delitos precedentes. Es por ello que nuestro país opta por incluir únicamente ciertos tráficos ilícitos. (iii) falsificación de moneda. (iv) falsificación y piratería de productos.
Cabe destacar que en el Anteproyecto de Ley enviado por el Poder Ejecutivo en el año 2004 estos delitos estaban previstos como delitos precedentes y luego el Parlamento no los incluyó. (v) delito contra el medio ambiente; (vi) homicidio y lesión física grave; hurto o rapiña.
Estos delitos no se incluyen en ninguno de los listados de las jurisdicciones más relevantes, ni en el Reglamento Modelo de OEA CIDAD. Tampoco son considerados, a los efectos del lavado de activos como graves, entendiéndose por tales aquéllos “ que podrían reorientar a la criminalidad organizada hacia otras actividades delictivas generadoras de grandes ganancias, pero no subsumibles en los delitos de referencia” (ver Isidro Blanco Cordero, El Delito de Blanqueo de Capitales, página 230). Otras legislaciones, como la Suiza, consideran como delito grave aquéllos dolosos sancionados con una pena de prisión superior a tres años (ver Ob. Cit. pág. 227).
Como vemos, no se cumplen los requisitos mencionados en cuanto a la existencia de delitos graves, por lo que no podemos más que discrepar con el análisis jurídico efectuado por el FMI/BM. (vii) falsificación. Se aplican aquí los mismos conceptos antes mencionados. (viii) piratería. Se reitera un delito que antes ya se había mencionado. (ix) uso indebido de información privilegiada y manipulación del mercado. En Uruguay siquiera son delitos las conductas que se pretende incluir como precedentes.
Como se desprende del análisis antes mencionado, a nuestro juicio el FMI/BM desconoce el entorno jurídico penal de nuestro país, el derecho de origen europeo y lo que es peor, le exige a un país que incluya como delitos precedentes conductas que no son consideradas como graves considerando los principales estándares internacionales.
6. “ En septiembre de 2004 Uruguay tipificó el lavado de dinero pero la Ley No. 17.835 sólo abarca el financiamiento de actividades terroristas. El FT se define como un delito autónomo e independiente que puede procesarse penalmente en forma independiente de otros delitos relacionados con actividades terroristas, y también se aplica cuando el acto terrorista se comete en otro país. La ley abarca el financiamiento del terrorismo o de organizaciones terroristas en los casos en que se han cometido o se planifican actos terroristas en concreto. Una limitación importante es que la ley no cubre en forma clara el mero suministro o recolección de fondos en favor de terroristas u organizaciones terroristas a sabiendas de su calidad de tales, para fines ajenos a actos terroristas”.
Se discrepa totalmente con la conclusión que desarrolla el Informe. La ley Uruguaya penaliza las actividades terroristas y su financiamiento, recogiendo los principios contenidos en el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo y la Convención Interamericana para el Terrorismo.
No es razonable exigir a un país que vaya más allá de lo que la Comunidad Internacional ha acordado. Como señalan las autoridades uruguayas en su respuesta pública a este Informe, afirmación que se comparte, el elemento que define la naturaleza terrorista de una organización o de una persona “no es otro que el designio o la intención de emplear métodos terroristas o realizar actos terroristas para la consecución de sus objetivos.
Por lo tanto, si se penaliza la recolección de fondos con la intención de que se utilicen o a sabiendas de que serán utilizados, es indudable que ello contempla la recaudación para organizaciones terroristas o terroristas individuales”.
La Ley 17.835 prevé un mecanismo para congelar activos pertenecientes a organizaciones terroristas y personas a ellas vinculadas de conformidad con lo previsto en el Convenio Internacional para la Represión de la Financiación del Terrorismo y la Convención Interamericana para el Terrorismo. Se cumple asimismo con la Resolución 1373 de Naciones Unidas. No entendemos pues como se llega a la conclusión por parte de los técnicos del FMI/BM.
Decomiso, congelamiento, e incautación del producto del delito.
El Informe destaca que los tribunales uruguayos cuentan con amplias facultades para incautar y decomisar bienes o instrumentos financieros vinculados al lavado de dinero y a los delitos determinantes. Se señalan algunas ineficiencias de índole práctica u operativa, aspecto que se comparte.
La unidad de inteligencia financiera y sus funciones
El Informe señala que se ha establecido una unidad de inteligencia financiera (Unidad de Información y Análisis Financiero o UIAF), pero aún no está plenamente en funciones principalmente debido a la falta de recursos adecuados. Se comparte lo señalado por el FMI/BM y es público que el BCU así lo ha entendido y pretende fortalecer dicha Unidad.
No en vano ha incluido en el Proyecto de Reforma de la Carta Orgánica una jerarquización de la UIAF. Las fuerzas del orden, fiscalías y otras autoridades competentes Se dice que “ las fuerzas del orden y las fiscalías no cuentan con los recursos adecuados, lo que contribuye a una acumulación de casos penales atrasados, y los jueces o fiscales no han sido suficientemente capacitados para encargarse de casos de ALD/CFT”. El FMI/BM desconoce que todos los jueces y fiscales penales en Uruguay han sido debidamente capacitados por el Gobierno en el marco de un Programa de Cooperación desarrollado por el BID y OEA/CICAD (ver publicación de la Presidencia de la República, OEA y BID de Noviembre de 2003 denominado “Combate del lavado de activos desde el sistema
judicial”).
Se establece la próxima creación de Juzgados y Fiscalías especializados en la materia (artículo 21 de la Ley 17.835), así como que el Gobierno ha incluido en el Presupuesto Nacional el financiamiento de dicho proceso.
Medidas preventivas: Instituciones financieras
La obligación de adoptar la diligencia debida con la clientela (DDC) debería poner mayor énfasis en el riesgo, en particular de clientes y servicios que representan un mayor grado de riesgo de lavado de dinero o financiamiento del terrorismo. Se comparte la conclusión del FMI/BM.
No obstante, cabe destacar que la mayor parte de las instituciones, tanto en el mercado bancario como de cambios, cuenta con claras medidas de evaluación de riesgos, además de sistemas parametrizados de reporte de operaciones inusuales proveniente básicamente de la necesidad de operar en mercados como el de los Estados Unidos de América.
Creemos, por tanto, que en este punto, el Informe denota falta de conocimiento del funcionamiento del sistema antilavado de las Instituciones Financieras en Uruguay. El Informe señala la necesidad de ir hacia la Supervisión consolidada por parte del BCU.
“ Las obligaciones y la práctica de DDC pueden fortalecerse en áreas claves, en especial con respecto a las personas jurídicas. La ausencia de una obligación clara y explícita de realizar procedimientos de DDC sobre los principales beneficiarios finales y controladores de clientes empresariales en todos los casos es una insuficiencia importante”. No se comparte el criterio sustentado por el FMI/BM dado que el artículo 39.2 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero del BCU, establece la obligación de obtener, actualizar y conservar información sobre la verdadera identidad de las personas en cuyo beneficio se abra una cuenta o se lleve a cabo una transacción, cuando exista alguna duda acerca de que tales clientes puedan no estar actuando en su propio beneficio, especialmente en el caso de personas jurídicas. Si bien
las normas vinculadas con los procedimientos de DDC pueden y deben mejorarse, sin embargo, entendemos que el artículo antes citado establece claramente la obligación de conocer al beneficiario efectivo.
El Informe destaca que “ las restricciones dispuestas por el secreto bancario en la ley de instituciones financieras (artículo 25 del Decreto-Ley No. 15.322) en la práctica limitan el cumplimiento con la DDC y las Recomendaciones del GAFI”. Esta afirmación que parece tan fuerte, luego se reduce a la objeción respecto de la existencia de restricciones sobre la inclusión del número de cuenta del remitente en los giros cablegráficos. Entendemos que esta observación carece de importancia material, en la medida que las instituciones están
en condiciones de identificar cabalmente al remitente mediante su nombre completo y su documento de identidad. Asimismo, destacamos que las normas sobre intercambio de información y secreto bancario son muy generosas en materia de cooperación. Todo esto, sin perjuicio de reconocer la necesidad de introducir modificaciones en la regulación que contemplen la posibilidad de incluir la totalidad de la información requerida.
Se dice: “ es necesaria una mayor conciencia del riesgo de lavado de dinero y
financiamiento del terrorismo a través de todos los sectores financieros para respaldar la implementación eficaz de las obligaciones de ALD/CFT. Aunque la incidencia de los delitos determinantes de lavado de dinero ha sido relativamente baja, existe un riesgo considerable de LD/FT de fuentes internacionales vinculado a las operaciones transfronterizas realizadas desde Uruguay. La creencia de que estas operaciones están asociadas en gran medida a la fuga de capitales y/o cuestiones tributarias constituye una visión estrecha de los riesgos de LD/FT y crea vulnerabilidades al reducir la vigilancia.
Además, en general las instituciones financieras no tienen posibilidad de diferenciar, por ejemplo, entre la evasión de impuestos y el lavado de dinero. Deberían emprenderse programas más intensos de toma de conciencia de riesgos para aumentar la vigilancia y fortalecer las prácticas de declaración de actividades sospechosas”.
Nuevamente nuestra critica a esta aseveración se basa, en que a nuestro juicio, los evaluadores muestran desconocimiento acerca del funcionamiento del mercado financiero en el Uruguay. Los procedimientos de DDC que se implementan en el sector privado en nuestro país permiten conocer adecuadamente el cliente y por tanto diferenciar los delitos impositivos de los delitos de lavado de activos comparte el criterio sustentado por el FMI/BM dado que el artículo 39.2 de la Recopilación de Normas de Regulación y Control del Sistema Financiero del BCU, establece la obligación de obtener, actualizar y conservar información sobre la verdadera identidad de las personas en cuyo beneficio se abra una cuenta o se lleve a cabo una transacción, cuando exista alguna duda acerca de que tales clientes puedan no estar actuando en su propio beneficio, especialmente en el caso de personas jurídicas. Si bien
las normas vinculadas con los procedimientos de DDC pueden y deben mejorarse, sin embargo, entendemos que el artículo antes citado establece claramente la obligación de conocer al beneficiario efectivo.
El Informe destaca que “ las restricciones dispuestas por el secreto bancario en la ley de instituciones financieras (artículo 25 del Decreto-Ley No. 15.322) en la práctica limitan el cumplimiento con la DDC y las Recomendaciones del GAFI”. Esta afirmación que parece tan fuerte, luego se reduce a la objeción respecto de la existencia de restricciones sobre la inclusión del número de cuenta del remitente en los giros cablegráficos. Entendemos que esta observación carece de importancia material, en la medida que las instituciones están en condiciones de identificar cabalmente al remitente mediante su nombre completo y su
documento de identidad. Asimismo, destacamos que las normas sobre intercambio de información y secreto bancario son muy generosas en materia de cooperación. Todo esto, sin perjuicio de reconocer la necesidad de introducir modificaciones en la regulación que contemplen la posibilidad de incluir la totalidad de la información requerida.
Se dice: “ es necesaria una mayor conciencia del riesgo de lavado de dinero y
financiamiento del terrorismo a través de todos los sectores financieros para respaldar la implementación eficaz de las obligaciones de ALD/CFT. Aunque la incidencia de los delitos determinantes de lavado de dinero ha sido relativamente baja, existe un riesgo considerable de LD/FT de fuentes internacionales vinculado a las operaciones transfronterizas realizadas desde Uruguay. La creencia de que estas operaciones están asociadas en gran medida a la fuga de capitales y/o cuestiones tributarias constituye una visión estrecha de los riesgos de LD/FT y crea vulnerabilidades al reducir la vigilancia.
Además, en general las instituciones financieras no tienen posibilidad de diferenciar, por ejemplo, entre la evasión de impuestos y el lavado de dinero. Deberían emprenderse programas más intensos de toma de conciencia de riesgos para aumentar la vigilancia y fortalecer las prácticas de declaración de actividades sospechosas”.
Nuevamente nuestra critica a esta aseveración se basa, en que a nuestro juicio, los evaluadores muestran desconocimiento acerca del funcionamiento del mercado financiero en el Uruguay. Los procedimientos de DDC que se implementan en el sector privado en nuestro país permiten conocer adecuadamente el cliente y por tanto diferenciar los delitos impositivos de los delitos de lavado de activos.
Sin perjuicio de lo anterior, se comparte que las operativas transfronterizas realizadas desde el Uruguay presentan un riesgo adicional de potenciales actividades de lavado de activos que la futura regulación debería contemplar.
Se establece, además, que la supervisión ALD/CFT es más avanzada para el sector bancario y no está suficientemente desarrollada en el mercado de seguros y valores, en especial en lo que refiere a evaluaciones in situ. Se comparte el criterio sustentado. Sin perjuicio de ello, en el propio Informe se señala que el mercado de capitales de Uruguay es muy pequeño y que en el mercado de seguros operan 15 Compañías con activos totales de reducida entidad.
Medidas preventivas: Actividades y profesiones no financieras designadas
“ Las APNFD fueron cubiertas en forma muy reciente como entidades en virtud de la Ley No. 17.835 de septiembre de 2004 y el Decreto 86 de febrero de 2005. Esta ley abarca casinos, agentes inmobiliarios y administradores profesionales de sociedades, entre otros.
Los abogados, contadores y otros profesionales sólo están cubiertos por la ley si realizan operaciones financieras o administran sociedades comerciales en favor de terceros en forma habitual. Se exige que estas APNFD declaren toda actividad sospechosa (independientemente de su monto), que identifiquen a sus clientes sólo cuando las operaciones superan los US$15.000, y que mantengan registros de las mismas”. Se comparte la necesidad de mejorar la regulación y supervisión de estos sectores.
Personas jurídicas y estructuras jurídicas
“ Debería reforzarse la transparencia de las personas jurídicas, en particular de las
organizaciones sin fines de lucro y de las sociedades anónimas de acciones al portador (incluyendo a las sociedades offshore SAFI)”. Se comparte el análisis y vemos con buenos ojos las mejoras que pretende implantar el
Gobierno, como es el caso de la eliminación paulatina de las SAFIs y la obligatoriedad de la registración de los cambios en directorios, domicilios, etc. de las sociedades anónimas.
Cooperación nacional
“ No existen mecanismos formales de coordinación entre todas las autoridades
responsables de aplicar las leyes para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo”. No se comparte la conclusión, existen en nuestro país dos instituciones que dependen de la Presidencia de la República que desarrollan ese rol coordinador: la Secretaría Nacional de Drogas y el Centro de Capacitación en Prevención del Lavado de Activos.
Cooperación internacional
El Informe no realiza objeciones al sistema de cooperación internacional implementado por Uruguay.
5. Estrategias y prioridades ALD/CFT
El Informe destaca el importante avance en la lucha contra el LA y FT que significa la ley 17.835 del año 2004, que fortaleció el papel de la UIAF, otorgó protección legal a las instituciones obligadas a presentar informes de operaciones sospechosas y amplió el ámbito de la ley para alcanzar a varias actividades y personas no financieras designadas. No obstante, señala, que se han registrado avances modestos en la implementación de las
obligaciones de prevención.
Se dice, asimismo, que el Gobierno reconoce la necesidad de acelerar la aplicación de medidas en todos los sectores y ha tomado algunas decisiones importantes para fortalecer el régimen antilavado nacional.
6. Enfoque del riesgo
Los evaluadores otorgan gran relevancia al hecho de que nuestro país no ha desarrollado un examen sistémico del riesgo de potenciales actividades de lavado de activos y de financiación del terrorismo. En nuestra opinión, este análisis constituye un insumo básico para el desarrollo de un sistema nacional de prevención bajo un enfoque de riesgo y en tal sentido, compartimos las afirmaciones efectuadas por los evaluadores respecto a que el mismo resultaría de utilidad para identificar a los sectores y actividades más expuestos. No
obstante, somos concientes que la mayoría de los países de la región no cuentan con estudios de esas características.
También enfatiza la vulnerabilidad de nuestro país respecto de potenciales actividades de lavado de activos en su rol de centro financiero off-shore, sin presentar un análisis detallado de los principales riesgos asociados a esa operativa, basando su afirmación en apreciaciones del grupo evaluador respecto a la existencia de un bajo nivel de conciencia del riesgo de potenciales actividades de lavado de activos de los agentes de los diversos sectores.
